Presedintele Iohannis, o noua sesizare la CCR

Presedintele Romaniei Klaus Iohannis (foto) a sesizat, joi 28 iunie 2018, Curtea Constitutionala a Romaniei in legatura cu o sesizare de neconstitutionalitate asupra Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara.

Sesizarea lui Iohannis priveste modul in care a fost adoptata legea prin respingerea cererii de reexaminare pe care a formulat-o la Parlament. Presedintele Romaniei sustine ca din rapoartele comisiilor sesizate in fond ale ambelor Camere ale Parlamentului nu rezulta care sunt ratiunile pentru care s-a ajuns la solutia respingerii.

Amintim ca presedintele Iohannis a mai sesizat CCR privind neconstitutionalitatea unor articole din Legea 304/2004 privind organizarea judiciara, insa actiunea sa a fost respinsa ca inadmisibila, pe motiv de tardivitate.

Sesizarea presedintelui Romaniei Klaus Iohannis adresata CCR:

“Sesizare de neconstitutionalitate asupra Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara

Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara a fost transmisa de catre Parlament Presedintelui Romaniei in vederea promulgarii la data de 22 iunie 2018. In opinia noastra, legea mentionata a fost adoptata cu incalcarea dispozitiilor art. 77 alin. (2), art. 64 şi 147 alin. (4) din Constitutie. De asemenea, prin raportare la art. 77 alin. (2) din Legea fundamentala, Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara a fost adoptata si cu incalcarea principiilor ce decurg din prevederile art. 1 alin. (4) si (5) si ale art. 61 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 80 alin. (2) din Constitutie, pentru motivele prezentate in mai jos.

In aplicarea prevederilor art. 77 alin. (2) din Constitutie, la data de 15 iunie a.c. Presedintele Romaniei a formulat o cerere de reexaminare cu privire la Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara. Motivele de reexaminare, structurate in 19 puncte si dezvoltate pe 27 de pagini, vizau atat aspecte ce tin de necesitatea reglementarii ori de modul in care dispozitiile nou introduse se integreaza in sistemul normativ, cat si respectarea normelor de tehnica legislativa de natura sa asigure coerenta actului normativ. Camera Deputatilor, in calitate de prima Camera sesizata, a reexaminat legea dedusa controlului de constitutionalitate in ziua de 18 iunie a.c. (in aceasta zi, legea in cauza fiind repartizata de catre Biroul permanent comisiei juridice, care a intocmit raportul; in aceeasi zi, legea a fost inscrisa pe ordinea de zi a Camerei Deputatilor, care dupa ce a adoptat-o a transmis-o Senatului, spre dezbatere si adoptare). Cu aceeasi celeritate, Senatul, in calitate de Camera decizionala, doua zile mai tarziu a adoptat legea dedusa controlului de constitutionalitate in forma transmisa initial la promulgare, respingand implicit cererea de reexaminare.

Desi motivele din cererea de reexaminare trimiteau la texte concrete din legea criticata, din rapoartele comisiilor sesizate in fond ale ambelor Camere ale Parlamentului nu rezulta care sunt ratiunile pentru care s-a ajuns la solutia respingerii acestora. De asemenea, lipsa acestor argumente ori a dezbaterii motivelor cererii de reexaminare reiese si din dezbaterile plenului Camerei Deputatilor. Spre deosebire de Camera, la Senat, plenul a respins, fara vreo motivare, amendamentele formulate.

In ceea ce priveste admisibilitatea prezentei sesizari, prezenta sesizare vizeaza motive de neconstitutionalitate extrinseca referitoare la respectarea normelor si principiilor constitutionale aplicabile in procedura de adoptare a legilor. Astfel, prin Decizia nr. 334/2018, par. 32, Curtea Constitutionala a statuat: '(...) Similar, cererea de reexaminare formulata conform art. 77 alin. (2) din Constitutie are drept efect redeschiderea procedurii legislative, insa numai in limitele cererii de reexaminare [Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragraful 47]. Parlamentul trebuie sa reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Presedintelui Romaniei, precum si pe cele care au legatura cu acestea, asigurandu-se succesiunea logica a ideilor si coerenta reglementarii. In acest context se impune a fi modificate chiar si unele dispozitii ale legii care nu au fost in mod expres cuprinse in cererea de reexaminare, dar care sunt in mod indisolubil legate de acestea [Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, paragraful 46]. Prin urmare, si in privinta legii adoptate ca urmare a admiterii cererii de reexaminare, in masura in care un text legal nu a format obiectul reexaminarii, el nu poate forma obiectul controlului de constitutionalitate a legii reexaminate. De asemenea, intrucat cererea de reexaminare nu este obligatorie pentru Parlament, spre deosebire de decizia de neconstitutionalitate, in cazul in care Parlamentul o respinge sau o admite in parte, nu pot forma obiect al controlului de constitutionalitate dispozitiile legale nereexaminate, si anume cele care nu au suferit niciun eveniment legislativ in procedura de reexaminare. Prin urmare, indiferent ca o cerere de reexaminare a fost admisa/admisa in parte/respinsa, pot forma obiectul controlului a priori de constitutionalitate numai dispozitiile legale supuse unor interventii legislative in procedura de reexaminare, precum si procedura de adoptare a legii in urma cererii de reexaminare, cu titlu exemplificativ, reţinandu-se cvorumul de sedinta, majoritatea de vot sau ordinea de sesizare a Camerelor Parlamentului. in masura in care titularii dreptului de sesizare a Curtii Constitutionale prevazuti la art. 146 lit. a) teza intai din Constitutie formuleaza o obiectie de neconstitutionalitate fara a contesta diferenta specifica dintre varianta redactionala a legii reexaminate si cea initiala a legii, Curtea urmeaza sa constate inadmisibilitatea acesteia.'

In ceea ce priveste motivele de neconstitutionalitate extrinseca

Dupa cum s-a stabilit constant in jurisprudenta constitutionala, reexaminarea unei legi ca urmare a unei cereri formulate de Presedintele Romaniei implica o dezbatere specializata, limitata la motivele/ratiunile/textele cuprinse prin insasi aceasta cerere.

Astfel, Curtea Constitutionala a stabilit ca '(...) relatia dintre Presedintele Romaniei si Parlament este caracterizata printr-un dialog constitutional permanent, iar in cadrul acestuia fiecare dintre cele doua autoritati trebuie sa colaboreze in mod loial, cu respectarea rolului lor constitutional. Astfel, constituantul a acordat dreptul Presedintelui de a cere reexaminarea legii pentru a se putea corecta erorile materiale comise in actul de legiferare sau pentru a se regandi o anumita solutie legislativa atat pentru motive de constitutionalitate, cat si de oportunitate. Prin intermediul acestui mecanism constitutional se deschide un dialog interinstitutional ce trebuie sa fie guvernat de normele constitutionale referitoare la colaborarea loiala intre acestea. In acest caz, Parlamentului ii revine rolul fie de a-si insusi observatiile, fie de a le repudia, fie de a respinge la vot propunerea/proiectul de lege, atunci cand considera ca motivele invocate sunt intemeiate, iar anvergura acestora determina caracterul inacceptabil al legii. Prin urmare, dialogul constitutional are drept efect redeschiderea procedurii legislative intre aceste institutii, insa numai in limitele cererii de reexaminare. (…) Rezulta ca solutia corecta care conciliaza rolul preeminent al Parlamentului in procesul de legiferare si rolul Presedintelui Romaniei de a sanctiona punerea in executare a legii este aceea ca dezbaterea parlamentara sa fie reluata in limitele cererii de reexaminare. Aceasta solutie se sprijina pe dialogul constitutional dintre cele doua autoritati publice, ce implica separarea si echilibrul dintre functiile statului pe care acestea le exercita, pe necesitatea respectarii rolului lor constitutional si pe colaborarea constitutionala loiala dintre acestea. (…) Asadar, pronuntarea Parlamentului asupra legii, in limitele cererii de reexaminare, decurge din art. 1 alin. (4) si (5), art. 61 alin. (1) si art. 80 alin. (2) din Constitutie, ceea ce inseamna ca art. 77 alin. (2) si (3) din Constitutie trebuie coroborat cu textele constitutionale anterior referite.' (Decizia nr. 63/2018, par. 47 si 48)

Totodata, printr-o jurisprudenta constanta, Curtea Constitutionala a statuat:

'(…) printre atributiile Presedintelui Romaniei in cadrul raporturilor pe care acesta le are cu Parlamentul si care vizeaza legiferarea este cererea de reexaminare a unei legi inainte de promulgare. Potrivit art. 77 alin. (2) din Constitutie, 'inainte de promulgare, Presedintele poate cere Parlamentului, o singura data, reexaminarea legii'. Din examinarea dispozitiilor constitutionale rezulta ca Presedintele, in cadrul procedurii de promulgare, are obligatia de a analiza continutul normativ al legii si de a constata daca au fost respectate prevederile regulamentare, constitutionale sau conventionale la care Romania este parte sau daca interesul public, realitatile sociale, economice sau politice justifica reglementarea adoptata de Parlament şi supusa promulgarii. Prin urmare, analiza Presedintelui poate viza, pe de o parte, aspecte de legalitate, deficiente ale legii legate de procedura de adoptare sau de continutul sau prin raportare la acte normative interne sau internationale in vigoare, fiind necesara corelarea cu ansamblul reglementarilor interne si armonizarea legislatiei nationale cu legislatia europeana si cu tratatele internationale la care Romania este parte, precum si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului [a se vedea si art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative] si, pe de alta parte, aspecte de oportunitate care privesc efectele economice, sociale, de mediu, legislative si bugetare pe care le produc reglementarile adoptate, legiuitorul fiind obligat sa fundamenteze temeinic solutiile pe care le cuprinde legea, pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern [a se vedea şi art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000]. 11. Reexaminarea poate fi ceruta o singura data, pentru orice motiv - de forma/procedura sau de fond/continut, cu privire la legea in integralitatea sa sau pentru o parte dintre normele sale. Ca urmare a formularii cererii de reexaminare, legea este retrimisa in Parlament, care este obligat sa reia procedura de legiferare si sa dezbata in plenul celor doua Camere solicitarile adresate de Presedinte. 12. Atat doctrina de specialitate, cat si jurisprudenta Curtii Constitutionale (a se vedea in acest sens Decizia nr. 355 din 4 aprilie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2007, sau Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 82 din 2 februarie 2015) sunt in sensul ca limitele sesizarii Parlamentului pentru reexaminarea legii sunt definite de cererea de reexaminare. Avand in vedere scopul cererii de reexaminare, respectiv imbunatatirea actului normativ, nu se poate admite ca reexaminarea sa aiba drept consecinta adoptarea unei legi cu contradictii sau necorelari intre texte, astfel ca, in virtutea regulilor de tehnica legislativa, necesitatea coerentei reglementarii impune completarea unor texte din lege care nu au facut in mod expres obiectul cererii de reexaminare. Aceasta practica este in beneficiul reglementarii si nu afecteaza limitele reexaminarii, admiterea unor obiectii din cererea de reexaminare putand antrena modificari cu privire la toate sau doar la unele dintre dispozitiile legii in cauza, ceea ce impune corelarea tuturor prevederilor acesteia, chiar prin eliminarea sau abrogarea unor texte. 13. Cu alte cuvinte, Curtea constata ca, in aplicarea normei constitutionale a art. 77, Parlamentul trebuie sa reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Presedintelui Romaniei, precum si cele care au legatura cu acestea, asigurandu-se succesiunea logica a ideilor si coerenta reglementarii. In acest context, se impune a fi modificate chiar si unele dispozitii ale legii care nu au fost in mod expres cuprinse in cererea de reexaminare, dar care sunt in mod indisolubil legate de acestea. In cadrul acestei proceduri, in situatia in care se da o alta redactare unor texte sau se completeaza legea cu noi reglementari, urmeaza sa se asigure corelarile necesare dintre textele care au facut obiectul cererii Presedintelui Romaniei si celelalte dispozitii ale legii. Pentru aceleasi ratiuni, daca cererea de reexaminare vizeaza doar aspecte punctuale sau dispozitii concrete din lege, iar, in economia actului normativ, acestea se dovedesc a fi esentiale, intrucat constituie fundamentul reglementarii, lipsa lor afectand insasi filosofia actului normativ, apare cu evidenta faptul ca inlaturarea, eliminarea lor va prejudicia intregul act si va conduce la respingerea legii in ansamblul sau. 14. Avand in vedere solicitarile cuprinse in cererea Presedintelui Romaniei, in temeiul prevederilor art. 61 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora este unica autoritate legiuitoare a tarii, Parlamentul poate adopta orice solutie pe care o considera oportuna si necesara. Astfel, in urma reexaminarii legii, Parlamentul poate admite in intregime sau partial solicitarea, modificand in totalitate sau o parte din textele de lege cuprinse in cererea de reexaminare, precum si dispozitiile legii care se impun a fi recorelate, sau poate sa respinga cererea de reexaminare (a se vedea in acest sens Decizia nr. 991 din 1 octombrie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 682 din 6 octombrie 2008, sau Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 14 martie 2013).' (Decizia nr. 30/2016, Decizia nr. 624/2016).

Asadar, potrivit jurisprudentei Curtii Constitutionale, intregul mecanism constitutional al reexaminarii este guvernat de principiul colaborarii loiale dintre Presedinte si Parlament. Aplicat la dispozitiile art. 77 alin. (2) din Constitutie, principiul constitutional al colaborarii loiale dintre cele doua autoritati implica din partea Presedintelui obligatia de a formula o singura data o asemenea solicitare catre Parlament, pe de o parte, precum si necesitatea ca aceasta cerere sa fie motivata in substantialitatea sa. La randul sau, Parlamentul are obligatia de a dezbate legea in limitele cererii de reexaminare, analizand rand pe rand motivele invocate de Presedinte, analiza ce se va realiza cu respectarea normelor constitutionale si regulamentare aplicabile procedurii de legiferare. in limitele mecanismului procedural deschis prin cererea de reexaminare, Parlamentul poate lua orice decizie (de admitere, respingere, modificare/completare a textelor/legii supuse reexaminarii).

In mod firesc, respectarea acestui cadru de actiune trebuie sa rezulte fie din actele procedurale intocmite de organele de lucru ale Camerelor (rapoarte sau avize ale comisiilor), fie din dezbaterile din Plen si/sau comisii. In absenta motivelor de respingere se poate intelege ca cererea de reexaminare a facut doar obiectul unei decizii politice, care desi justificate, este insuficienta pentru a predetermina caracterul pe deplin constitutional al unei dezbateri raportate la cadrul procedural deschis prin dispozitiile art. 77 alin. (2) din Constitutie. In opinia noastra, un comportament loial al Parlamentului cu privire la cererea de reexaminare a Presedintelui Romaniei nu exclude dezbaterea cu celeritate a acesteia (fiind chiar o cerinta a regulamentelor parlamentare – art. 137 din Regulamentul Camerei Deputatilor si art. 150 din Regulamentul Senatului), insa aceasta dezbatere implica si o explicitare oricat de sumara a motivelor, a ratiunilor avute in vedere in Parlament, exprimate prin instrumentele procedurale de care acesta dispune (rapoarte/avize ale comisiilor, dezbateri parlamentare, puncte de vedere exprimate de grupurile parlamentare). In acest sens, elocvente sunt aceleasi dispozitii regulamentare mai sus indicate, ce trimit la regulile procedurii legislative, atragand incidenta acestora si in cazul procedurii in care urmeaza sa fie solutionata cererea de reexaminare. Astfel, potrivit art. 67 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputatilor, respectiv art. 74 alin. (2) din Regulamentul Senatului, raportul comisiei sesizate in fond va cuprinde propuneri motivate privind admiterea fara modificari a actului examinat, respingerea acestuia sau admiterea lui cu modificari si/sau completari.

Or, in cazul legii deduse controlului de constitutionalitate, din raportul comisiei sesizate in fond (atat la Camera Deputatilor, cat si la Senat) aceasta motivare a respingerii cererii de reexaminare lipseste. De asemenea, din dezbaterile din Plenul Camerei Deputatilor nu rezulta ca aceasta a dezbatut motivele de reexaminare cuprinse in cererea Presedintelui Romaniei. In opinia noastra, nici din dezbaterile Plenului Senatului nu rezulta o asemenea imprejurare, cata vreme in cadrul acestora discutiile s-au purtat in jurul unor aspecte procedurale, iar raportul comisiei sesizate in fond nu cuprindea nicio motivare a ratiunii respingerii amendamentelor formulate de senatori.

Absenta oricaror motive de respingere a cererii de reexaminare in cadrul raportului comisiei sesizate in fond conduce la ideea ca aceasta nu si-a indeplinit rolul constitutional, cel statuat prin jurisprudenta Curtii Constitutionale, de a organiza si de a realiza actele pregatitoare pentru Plenul fiecarei Camere. Aceasta neregularitate procedurala ar fi putut fi suplinita in ipoteza in care in plen ar fi existat dezbateri specializate asupra motivelor cererii de reexaminare formulate de Presedintele Romaniei. In Plenul fiecareia dintre cele doua Camere au existat dezbateri, insa acestea nu au vizat motivele cererii de reexaminare, ci tocmai acest viciu de procedura, respectiv imposibilitatea de a depune amendamente si inexistenta motivelor pentru respingerea cererii de reexaminare.

In concret, in absenta motivelor ce justifica respingerea punctuala a criticilor formulate de Presedintele Romaniei, actul a carui reexaminare s-a solicitat nu a beneficiat de o reala reexaminare. De aceea, se poate sustine ca in realitate, in lipsa unei dezbateri specializate limitate la motivele de reexaminare, nu a fost supus la vot actul normativ reexaminat, ci a fost supus la vot, pentru a doua oara, insusi actul normativ a carui reexaminare s-a solicitat, inclusiv textele ce nu au facut obiectul cererii de reexaminare, cu consecinta incalcarii limitelor reexaminarii.

Presedintele Romaniei si-a exercitat dreptul constitutional de a formula cerere de reexaminare in litera si in spiritul principiului colaborarii loiale si al dialogului interinstitutional. A inaintat autoritatii legiuitoare argumente punctuale, concrete, carora Parlamentul nu le-a raspuns, nici prin analiza in cadrul comisiilor, nici prin dezbaterile in cadrul Plenului fiecarei Camere. in spiritul aceluiasi principiu constitutional, dar si ca expresie a raportului dintre doua autoritati publice cu legitimitate egala, corelativ Parlamentului ii incumba obligatia minimala de a-si motiva solutia adoptata. Parlamentul avea aceasta responsabilitate minimala cu atat mai mult cu cat prin cererea de reexaminare Presedintele Romaniei semnaleaza ca in continutul legii criticate exista norme ce trimit la o alta reglementare ce nu exista (pct. 11 din cererea de reexaminare).

Cu atat mai important este ca Parlamentul sa realizeze o veritabila reexaminare prin contrapunerea unor motive, avand in vedere ca, potrivit noii jurisprudente, sesizarea Curtii Constitutionale pentru motive de neconstitutionalitate intrinseca asupra dispozitiilor legale cuprinse in forma initiala a legii, anterioare cererii de reexaminare, ar fi inadmisibila. Astfel, Curtea Constitutionala a stabilit: 'in aceasta etapa a promulgarii, in conditiile art. 77 alin. (3) din Constitutie, critici de neconstitutionalitate intrinseca puteau fi formulate numai in privinta dispozitiilor legale reexaminate; or, in cazul de fata, ca urmare a respingerii cererii de reexaminare, nicio dispozitie legala nu a fost reexaminata, astfel incat nu puteau fi aduse critici de neconstitutionalitate intrinseca insasi dispozitiilor legale cuprinse in forma initiala a legii, anterioare cererii de reexaminare formulate. Astfel de critici puteau fi formulate in perioada 21 decembrie 2017-9 ianuarie 2018, interval temporar care cuprinde dies a quo data trimiterii legii spre promulgare si dies a quem data expirarii termenului ipotetic de promulgare, aspect ce se incadreaza in ipoteza a treia din paragraful 70 al Deciziei nr. 67 din 21 februarie 2018, cu referire la termenul de 20 zile de promulgare, conform art. 77 alin. (1) din Constitutie, dat fiind ca termenul de promulgare a fost intrerupt, ca urmare a formularii in prealabil a unei alte obiectii de neconstitutionalitate, solutionata prin Decizia nr. 52 din 1 februarie 2018.' (par. 33 din Decizia nr. 334/2018).

Mentionarea ratiunilor pentru care se adopta o anumita solutie in cadrul dezbaterilor din Parlament a cererii de reexaminare in limita obiectiilor formulate de Presedintele Romaniei este indisolubil legata de principiile ce decurg din prevederile art. 1 alin. (4) si (5) si ale art. 61 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 80 alin. (2) din Constitutie, toate prin raportare la art. 77 alin. (2) din Legea fundamentala. Orice alta interpretare ar face ca reexaminarea ceruta de Presedintele Romaniei sa fie pur formala, iar atributia constitutionala de care acesta dispune potrivit art. 77 alin. (2) ar fi golita de continut.

In considerarea argumentelor expuse, va solicit sa admiteti sesizarea de neconstitutionalitate si sa constatati ca Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara este neconstitutionala”.