In ce fel de republica traim?

Ieri, presedintele Johannis a participat la instalarea primului ministru si a unor ministri. A fost o premiera. Evident, Johannis a vrut sa arate ca el este seful lui Ciolos. Cred, in continuare, ca noi nu prea stim in ce fel de republica traim. De aceea, m-am gandit sa va ofer spre lectura un fragment din cartea pe care am scris-o la Jilava, in 2012 (cartea despre care un procuror DNA spunea ca nu prea are caracter stiintific), si in care prezentam aspectele esentiale ale formei de stat si ale regimului constitutional din Romania. Fotografia alaturata are rostul de a arata ca executivul, in republica noastra, este bicefal, poporul se afla in vagon, singura necunoscuta fiind legata de cine tine haturile. Directia este, evident, spre Bruxelles. Desi nu intotdeauna lucrul asta e foarte clar. 

---

Iata fragmentul promis:

„…Voi incepe cu unele elemente de identificare a regimului politic semi-prezidential din Romania.(6)

In Romania, Constitutia din 1991 s-a pronuntat in favoarea formei de guvernamant republicane si a optat, in acelasi timp, pentru republica semiprezidentiala.(7) „Caracterul semiprezidential al republicii este rezultatul receptarii in sistemul constitutional romanesc, a modelului de alegere a sefului statului in sistemele prezidentiale, precum si a modalitatilor de raspundere politica a Guvernului fata de puterea legislativa, caracteristice regimurilor politice parlamentare. Din impletirea unei trasaturi esentiale ale regimului politic prezidential (alegerea directa a sefului statului) cu raspunderea politica a Guvernului fata de Parlament, a rezultat modelul republicii semiprezidentiale”.(8)

Constitutia Romaniei din 1991 „a proiectat” un Presedinte de Republica pentru a satisface, pe de-o parte, necesitatea de reprezentare a statului, iar, pe de alta parte, necesitatea de arbitraj intre „puterile statului”, intre „stat si societate”.(9)

De la un regim semi-prezidential cu un Presedinte de Republica destul de puternic, dispunand de atributii largi, mai ales in raport cu Guvernul, ce fusese consacrat prin Decretul-Lege nr. 92/1990, actul normativ aflat la baza primelor alegeri parlamentare si prezidentiale libere, din 20 mai 1990, Constitutia din 1991 a reglementat un Presedinte mai apropiat de regimul republicii parlamentare, cu singura deosebire esentiala a alegerii acestuia de catre popor, prin vot universal, direct, secret – o institutie reglementata atipic, in raport cu sistemele constitutionale clasice.(10)

Adunarea Constituanta a conferit Presedintelui o legitimitate identica cu cea a Parlamentului, de organ reprezentativ la nivel national. „in schimb, ca urmare a reticentelor firesti dupa o lunga perioada de dictatura, fata de orice forma de organizare statala ce ar fi putut duce la concentrarea puterii si personalizarea ei, o preocupare permanenta in Adunarea Constituanta a constituit – o tendinta de diminuare a rolului politic al Presedintelui printr-o serie de conditionari si ingradiri ale atributiilor sale constitutionale”. Este motivul pentru care inca de la primele comentarii ale Constitutiei, noul regim politic romanesc a fost calificat ca fiind un regim semi-prezidential atenuat sau parlamentarizat (prof. Florin Vasilescu). Desi o asemenea apreciere s-ar parea ca tinde sa devina traditionala, mai sunt autori care, fie califica regimul romanesc actual ca fiind unul parlamentar (prof. Ioan Vida)(11), fie dimpotriva, sustin ca acesta ar putea fi socotit ca apartinand categoriei regimurilor semi-prezidentiale”. (prof. T. Draganu)(12)

Membru al Adunarii Constituante, prof. Iorgovan arata ca disputele legate de „profilul” Presedintelui au condus la necesitatea consacrarii prin regimul constitutional a unui Presedinte de Republica, ales direct prin sufragiu universal, darcu atributii mai limitate fata de un presedinte de republica semi-prezidentiala(13), cel mai adesea conditionate de interventia unei alte autoritati publice. In plus, experienta din timpul dictaturii a indemnat la un exces de precautii fata de orice forma de organizare statala ce ar fi putut conduce la concentrarea puterii, la personalizarea ei, manifestandu-se grija de a diminua cat mai mult competentele Presedintelui, „greutatea” influentei politice a acestuia. S-a articulat, astfel, un regim mixt, in care balanta este inclinata in favoarea Parlamentului.(14)

In aceste conditii, acest regim a fost calificat a fi mai apropiat de un regim parlamentar decat de un regim semi-prezidential si deci un regim semi-prezidential atenuat sau parlamentarizat, calificare care o intalnim pentru prima data in lucrarea aparuta in anul 1992, consacrata comentarii si adnotarii Constitutiei Romaniei din 1991.(15) Prof. Iorgovan a prezentat in Tratatul sau din 2005, argumentele in favoarea acestei calificari.(16)

Din punctul de vedere al formei de guvernamant – considera si profesorul Deaconu –, Romania este o republica semiprezidentiala, avand un executiv bicefal, „cu un sef al Guvernului si un sef al statului. Ambii, atat seful Guvernului cat si seful statului, au atributii in ceea ce priveste exercitarea puterii executive. Din aceasta cauza, si prevederile constitutionale in materie de exercitare a puterii executive impart aceste atributii intre cele doua structuri statale.

Atunci cand se vorbeste de Presedintele Romaniei, deseori se utilizeaza si notiunea de sef al executivului, iar cand se vorbeste de primul-ministru se utilizeaza si notiunea de sef al Guvernului”.(17)

„In monarhiile absolutiste, seful statutului detinea intreaga putere executiva, fiind socotit, pe buna dreptate, seful puterii executive. Treptat insa, o serie de atributii ale sefului de stat au fost transferate catre guvern si prim-ministru, astfel ca seful statului a continuat sa fie considerat sef al executivului chiar daca o serie de atributii in domeniul executiv au fost pastrate de acesta, insa golite de continut”.(18)

Regimurile semiprezidentiale pastreaza deci alegerea directa a presedintelui de catre popor, dar ii confera presedintelui o serie de importante atributii politice. Desi in sistemul semiprezidential seful statului nu este in acelasi timp si prim ministru – functia de prim ministru fiind separata de aceea de presedinte – el poate prezida lucrarile Cabinetului, poate sesiza Curtea Constitutionala si are dreptul „de veto legislativ”, pe care il are si presedintele american.(19)

Regimul semiprezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje ale sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului parlamentar. „intre un sistem care acorda presedintelui prerogative foarte largi (sistemul prezidential) si un sistem care nu ii acorda deloc (sistemul parlamentar), regimul semiprezidentialimagineza o cale de mijloc, in care presedintele, ales de intregul popor, devine un arbitru intre puterile statului, dar puterea executiva apartine de fapt Guvernului, in fruntea caruia se gaseste primul ministru. Aceasta reprezinta, de fapt, prima si cea mai importanta deosebire intre regimul semi-prezidential si cel prezidential, deoarece in regimurile prezidentiale presedintele este totodata seful puterii executive”.(20) Ca element comun intre regimurile prezidentiale si cele semi-prezidentiale se poate mentiona posibilitatea de punere sub acuzare a presedintelui in anumite situatii grave insa, „in timp ce, in regimurile semiprezidentiale, presedintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodata insa presedintele intr-un sistem prezidential”.(21)

Implicarea directa a presedintelui in viata politica nu este posibila in regimurile semiprezidentiale unde, desi presedintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau al anumitor partide, el nu poate desfasura totusi o activitate politica, deoarece prin definitie trebuie sa adopte o pozitie echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitia pentru guvernare.

Atat in regimul prezidential, cat si in regimul semi-prezidential, presedintele nu are initiativa legislativa, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi, exercitandu-si dreptul de veto, si sa dispuna trimiterea lor pentru o noua dezbatere Camerei (sau Camerelor), in scopul reexaminarii proiectului pe care nu ii considera acceptabil.(22)

O analiza interesanta a regimurilor semiprezidentiale din Europa(23) si din Romania a realizat Bogdan Dima.

El arata, pe buna dreptate, ca „Romania este mai aproape, ca experienta a tranzitiei, de fostele state comuniste care au aderat la Uniunea Europeana decat de monarhiile constitutionale ale Europei sau de republicile parlamentare occidentale. Statele foste comuniste din Centrul si Sud-Estul Europei care au devenit state membre ale Uniunii Europene, la care adaugam si statele baltice (Estonia, Letonia, Lituania) sunt in majoritatea lor semiprezidentiale (sase sunt sisteme semiprezidentiale si patru sunt sisteme parlamentare).

In ceea ce priveste forma de guvernare semiprezidentiala, pentru a putea opera cu acest concept si pentru a putea realiza distinctii in cadrul statelor care au adoptat acest sistem de guvernare, avem nevoie de identificarea puterilor presedintelui, dar si a raporturilor de putere dintre legislativ si executiv, precum si a raporturilor de putere intraexecutive. Posibilele tensiuni, conflicte intre legislativ si executiv sau intre presedinte si prim-ministru se pot datora si unei impartiri ambigue a puterii intre cele trei institutii”.(24)

O alta observatie judicioasa a sa, pornind de la faptul ca in Romania raporturile de putere dintre Presedinte si prim-ministru, precum si dintre executiv si legislativ au fost, nu de putine ori, tensionate, chiar conflictuale, „aceste raporturi nu pot fi explicate numai prin intermediul normelor constitutionale. Exista o serie de factori exogeni, extrem de importanti, care au determinat o anumita practica politica. Ne referim aici la personalitatea presedintilor in functie, tipul de regim democratic anterior tranzitiei, clivajele societatii romanesti in tranzitie, majoritatile parlamentare, coalitiile legislative si executive, gradul de fragmentare a partidelor etc. Asemenea factori, prezentati cu titlu exemplificativ, determina o serie de efecte care modifica modul in care se aplica regulile constitutionale si modul in care functioneaza sistemul de guvernare…

Se poate afirma ca o constanta a practicii politice decembriste a fost aceea capresedintii au exercitat si exercita o influenta politica mult mai mare decat le confera prerogativele constitutionale, uneori actionand chiar in afara Constitutiei”.(25)

De aceea, in practica, sistemul de guvernare nu a fost unul semiprezidential atenuat, ci unul semiprezidential accentuat, in care Presedintele a avut un rol foarte important, uneori crucial. Bogdan Dima a identificat 7 elemente pentru a justifica acest punct de vedere.(26)

Am preluat de la Bogdan Dima acesta analiza pentru ca mi s-a parut ca ea reflecta sintetic si cu acuratete felul in care normele constitutionale(27) – pe de-o parte – si practica politica – pe de alta parte – au construit un sistem cu geometrie variabila.

Formula actuala a executivului din Romania are deci un deosebit „potential de conflict”, acest „potential” – mai mare sau mai mic – fiind determinat nu doar de „chimia” personala dintre presedinte si premier, dar si de modificarile ce pot aparea, in interiorul mandatului presedintelui, in cea ce priveste configuratia Parlamentului, sub aspectul raportului dintre grupurile parlamentare ce formeaza majoritatea sau minoritatea (opozitia).”

______________________

(6) Din cele 27 de state membre ale Uniunii Europene (la nivelul anului 2012, n.b.), 7 state sunt monarhii constitutionale, 9 state sunt republici parlamentare,10 state sunt republici semiprezidentiale si un stat republica prezidentiala. in 11 din cele 20 de republici ale Uniunii Europene presedintii sunt alesi prin vot popular. (st. Deaconu, op. cit., p. 764). Pentru prima data, termenul de semiprezidentialism a fost folosit de Maurice Duverger.

(7) vezi Cristian Ionescu, Regimul politic in Romania, Bucuresti, Ed. All Beck, 2002, p. 212

(8) vezi Cristian Ionescu, Drept constitutional si institutii publice, ed. 2, Bucuresti, Ed. All Beck, 2004, subcapitolul Locul institutiei prezidentiale in echilibrarea puterilor in stat, p. 249

Regimul politic instituit de Constitutie este cel semiprezidential, cu o anumita ascendenta a prerogativelor forului legislativ, fata de cele ale Presedintelui Republicii, fapt ce imprima regimului politic trasaturi puternice de regim parlamentar. (http://www.cdep.ro/infoparl/dip.studiupar1=1998&par2=18 , p. 2)

(9) A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, 2005, p. 290

(10) vezi Maria Vesmas, Rolul si locul Presedintelui Romaniei in sistemul autoritatilor publice ale statului roman, Revista de drept public, nr. 1/1998, p. 69

(11) Dupa cum arata prof. Vida, „ceea ce este important pentru definirea functiei de Presedinte al Romaniei, este faptul ca el nu dispune de o putere absoluta in realizarea functiilor sale, acestea fiind functiile proprii puterii executive, iar exercitarea loc este partajata intre Presedinte si Guvern, ambele autoritati aflandu-se sub control parlamentar”. (I. Vida, Puterea executivasi administratia publica, Bucuresti, Ed. Monitorul Oficial, 1994, p. 38); vezi si Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Regia autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992, p. 184; in ceea ce priveste „parlamentarismul rationalizat”, vezi Ph. Ardant, op. cit., 2006, p. 283 si urm.

(12) vezi, in detaliu, Dana Apostol Tofan, Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice, Bucuresti, Ed. All Beck, 1999, p. 277 si urm.

(13) vezi A. Iorgovan, op. cit., p. 294

(14) vezi G. Vrabie, Organizarea politico-etatica a Romaniei, vol. II, ed. 4, Iasi, Institutul European, 2004, p. 169

(15) vezi Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., 2008, p. 107

(16) A. Iorgovan, op. cit., p. 295 si urm.

(17) St. Deaconu, op. cit., p. 807

(18) Ibidem

(19) V. Duculescu, op.cit., p. 121

(20) In sistemul parlamentar mixt romanesc – nici semiparlamentar, nici semiprezidential – la fel ca in alte asemenea sisteme, „pivotul” mecanismului institutionalizat este Guvernul, dar, in special primul ministru. Avand un asemenea statut constitutional, conditiile de angajare a raspunderii lui politice sunt restrictive si ele nu pot fi disociate de raspunderea intregului Guvern – ca organ colectiv si solidar. (I. Deleanu, op. cit., p. 121)

(21) Ibidem

(22) Exemplul clasic al regimului semi-prezidential il constituie regimul politic fancez, consacrat de Constitutia Frantei din 4 octombrie 1958 (vezi V.Duculescu, et. al., op.cit., p. 122)

(23) „Semiprezidentialismul ca forma de guvernare este un produs al Europei, atat din punctul de vedere al aparitiei sale, cat si al dezvoltarii ulterioare. Modelul clasic teoretic al semiprezidentialismului este considerat Franta celei de-a cincea Republici, desi, inaintea Frantei, primul exemplu istoric de semiprezidentialism a fost Republica de la Weimar (1919 – 1933). Alte state europene semiprezidentiale sunt: Finlanda dupa 1919, Austria dupa 1929, Irlanda dupa 1937, Islanda dupa 1945, Portugalia dupa 1976. in afara de Islanda, toate sunt acum state membre ale Uniunii Europene.

Dupa 1989, majoritatea statelor foste comuniste au adoptat sistemul de guvernare semiprezidential. Unele sunt state membre ale Uniunii Europene (Bulgaria, Lituania, Polonia, Romania, Slovacia, Slovenia), altele nu sunt state membre ale Uniunii Europene (Croatia, Macedonia, Ucraina)”. (B. Dima, Semiprezidentialismul romanesc postdecembrist, in Sfera politicii, art. cit., p. 3)

(24) Ibidem

(25) B.Dima, art.cit., Sfera politicii, nr. 139, p. 4

(26) „1. Toti presedintii postdecembristi au avut cel putin o relatie conflictuala cu unul dintre prim-ministrii postdecembristi. (Iliescu versus Petre Roman, Constantinescu versus Radu Vasile, Traian Basescu versus Popescu Tariceanu).

Este interesant de observat ca, in urma fiecarui conflict major dintre Presedinte si prim-ministru, Presedintele care a supravietuit prim-ministrului cu care a fost in conflict (Iliescu lui Roman, Constantinescu lui Radu Vasile si Basescu lui Tariceanu) s-a implicat puternic in desemnarea unui prim-ministru obedient in urma alegerilor parlamentare (Iliescu l-a desemnat pe Stolojan in 1991, pe Vacaroiu in 1992; Constantinescu l-a desemnat pe Isarescu in 1999 si Basescu l-a desemnat pe Boc in 2008).

2. Inainte de a fi alesi, presedintii Romaniei au avut o pozitie ierarhic superioara in raport cu premierii pe care i-au desemnat in cadrul partidului sau aliantei alaturi de care au castigat alegerile (vezi Iliescu si Petre Roman, Iliescu si Adrian Nastase, Emil Constantinescu si Victor Ciorbea, Emil Constantinescu si Radu Vasile, Traian Basescu si Popescu Tariceanu, cu specificarea ca cei din urma faceau parte in 2004 din aceeasi alianta, dar din partide diferite).

 Astfel, a existat o tensiune a legitimitatilor diferite, producerea conflictului fiind rezultatul relatiilor politice intra- si interpartizane. in anumite cazuri, Presedintele Romaniei a ajuns la un conflict deschis cu prim-ministrul intrucat acesta din urma nu a fost obedient sau a manifestat semne de independenta. Este cazul lui Roman in 1991 si al lui Tariceanu in 2005.

3. Din cauza legitimitatii sale directe, Presedintele se bucura de o mai mare stabilitate decat prim-ministrul. Acestia sunt responsabili impreuna cu Guvernul in fata majoritatii politice din Parlament. Mai mult, Presedintele este o figura insemnata in arhitectura institutionala. Majoritatea parlamentara este conceputa de electoratul roman ca o majoritate prezidentiala, care nu numai ca este obligata sa il sustina pe seful statului, dar este adusa la putere de acesta. Din acest motiv, argumentul 4 de la punctul II.1 trebuie nuantat, in sensul ca Presedintele influenteaza puternic (sau poate influenta) procedura de formare a Guvernului prin prerogativa de numire a unuicandidat la functia de prim ministru. De altfel, aceasta influenta politica a fost accentuata prin decalarea alegerilor prezidentiale de cele parlamentare.

4. Raspunderea politica instituita prin art. 95 din Constitutie este o modalitate de limitare a puterii Presedintelui. Cu toate acestea, in practica politica initierea acestei proceduri poate conduce la efecte politice negative pentru anumite partide, pentru anumiti lideri politici si poate afecta puternic chiar legitimitatea unor institutii fundamentale.

5. Procesul de selectare a candidatilor la functia de Presedinte este un factor important care poate afecta raporturile dintre institutiile fundamentale. in general, in statele foste comuniste, persoanele care au obtinut functia de Presedinte erau liderii cei mai puternici si cei mai vizibili ai celor mai importante partide.

Presedintii Romaniei postdecembriste (Iliescu in 1990, Constantinescu in 1996, Iliescu in 2000 si Basescu in 2004) au fost puternic mediatizati, au condus partidele sau coalitiile care i-au sprijinit si aveau o influenta puternica in randul structurilor politice de partid.

Mai mult, in statele foste comuniste, liderii care au condus procesul de tranzitie de la un regim nedemocratic la un regim democratic au fost sprijiniti puternic de majoritatea cetatenilor. Legitimitatea lor in calitate de lideri ai transformarii regimului politic era uriasa si s-a conturat inainte de a se redacta primele constitutii democratice (cazul Cehiei, Poloniei, Ungariei, Romaniei). Unii dintre acesti lideri si-au pastrat influenta si puterea si au transformat institutia prezidentiala intr-un centru nervos al politicii nationale (cazul Romaniei, Poloniei).

 Astfel, implicarea acestor personalitati active in activitatea Guvernului si a altor institutii fundamentale a fost o constanta a practicii politice postdecembriste.

6. Exista o serie de factori care influenteaza activitatea presedintilor, dar care nu pot fi cuantificati: personalitatea presedintelui in functie, precum si personalitatea prim-ministrului, mesajele politice pe care le transmite in calitate de sef al statului, in special mesajele prin care critica o anumita politica publica, anumite partide, lideri politici sau institutii. 
Presedintii Romaniei au avut relatii nonconflictuale numai cu prim-ministrii obedienti (Stolojan, Vacaroiu, Isarescu). Nu este intamplator faptul ca toti acesti prim-ministri erau independenti politic cand au dobandit functia. Ceea ce poate conduce la concluzia ca raporturile tensionate si conflictuale dintre presedinte si prim-ministru sunt mai probabile atunci cand cei doi lideri fac/au facut parte din acelasi partid politic sau din partide politice diferite.

In ceea ce priveste mandatul 2000-2004, acesta s-a caracterizat prin influenta sporita a prim-ministrului, care era si presedintele celui mai puternic partid din Parlament. De altfel, nu se poate pune semnul egalitatii intre stilul de a conduce al Presedintelui Iliescu pana in 1996, cand a avut loc prima alternanta la putere din istoria postdecembrista, si stilul de a conduce al Presedintelui Iliescu dupa 2000.

7. Ambiguitatea textului constitutional cu privire la raporturile de putere dintre Presedinte, Guvern si Parlament a determinat aparitia unor situatii de blocaj constitutional care au fost speculate de presedintii Romaniei.

Constitutia Romaniei impune un sistem de guvernare semiprezidential, in care raporturile dintre Presedinte, Guvern si Parlament sunt ambiguu reglementate, existand un potential de conflict intre autoritatile statului. in acest context, este posibil ca anumiti actori politici sa forteze Constitutia chiar in punctele ambigue pentru a genera asemenea conflicte in scopul dobandirii de noi puteri.

In sine, existenta acestor conflicte juridice de natura constitutionala dovedeste limitele Constitutiei in vigoare, precum si posibilitatile pe care le ofera Presedintelui Romaniei de a-si exercita influenta la limita sau dincolo de limita Constitutiei.” (B. Dima, Semiprezidentialismul romanesc postdecembrist, art.cit., p. 4-5)

(27) Tot in opinia sa, sistemele semiprezidentiale de guvernare nu reprezinta o sinteza intre sistemul prezidential si sistemul parlamentar, cat mai degraba o alternanta intre faze parlamentare si faze prezidentiale. (B. Dima, Semiprezidentialismul romanesc postdecembrist, in Sfera politicii, nr. 139, p. 2)

sursa: https://nastase.wordpress.com/